涉诉信访终结机制研究
作者: 彭笑美   发布时间: 2015-05-07 10:38:37

摘要:信访是中国特有的处理社会尖锐问题和缓解矛盾的一种方法和机制。涉诉信访一方面成为化解各类纠纷的一个重要渠道,另一方面也成为困扰司法机关发展的一个现实难题。其中,涉诉信访终结处理机制的缺乏便是其中最大的制度困境。由于缺乏终结处理机制,重复上访、无限申诉上访层出不穷,一些诉讼案件当事人对于几年前、十几年前甚至几十年前生效的裁判仍然申诉不止,造成终而不结的局面;鉴于对社会稳定的考虑,各级机关对于经过几次、十几次、几十次处理过的涉诉信访仍然转交给司法机关复查、再审,使司法资源遭受极大浪费,司法权威性、终极性受到严重冲击。为根治这一难题,本文以法院涉诉信访现状为立足点,分析我国当前涉诉信访终结制度面临的困境,探讨涉诉信访终结制度的价值和意义,并对建立完善涉诉信访终结制度提出一些建议。

一、涉诉信访的概念和法院涉诉信访的现状

(一)涉诉信访的概念

涉诉信访终结的对象是“涉诉信访。“涉诉信访的概念是2004 年全国法院涉诉信访工作会议上提出的。根据会议精神, 涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系, 要求人民法院完成某种诉讼行为的来信和来访。⑴其内容既包括告诉、申诉和申请再审等各类的诉, 也包括诉讼程序已经穷尽但仍然要求就某一具体案件启动再审程序的来信来访,还包括关于审判效率、审判作风甚至工作态度、方法、司法礼仪等的信访。由此可见, 涉诉信访的外延十分广泛,涵盖了与诉讼案件相关的一切来信来访, 既包括诉讼性的诉请,也包括行政性、意见、建议类的各种普通信访。正是因为“涉诉信访的内容和性质具有复杂性,引发了“涉诉信访可否终结的争议。

(二)法院涉诉信访的现状

目前法院涉诉信访存在的最大问题是信访总量居高不下,信访诉求越来越高,漫天要价,缠访闹访不断增加,并且有“专业化”的趋势,信访人之间互相交流信访经验,往往选择在重大敏感时期进京访,借此对基层信访工作施加压力,信访无休无止,难以终结,信访人大有生命不止,信访不息的架势。

一是诉前信访和诉中信访增多,边审边访现象普遍,信访人借此向承办法官施加压力。由于对涉诉信访工作的特殊考核机制,涉诉信访受到了各级领导的高度重视,信访量的多少和息诉罢访结果成为了衡量法院司法水平的重要指标,日益增大的涉诉信访案件压力无疑与法院的正常审判工作存在一定的紧张关系。

二是涉诉信访的信访人往往是通过法律外途径来试图再次启动更高的司法权力,以此到达其预想的结果。来自上级机关或领导的批示及压力,使得法院在处理涉诉信访案件时,法律不再是法官审判、执行工作中唯一考虑的因素,在维护稳定的政治局面任务面前,司法权的独立性难免会受到影响,司法的权威性也必将削弱。

三是法院在处理涉诉信访案件时力求“息诉罢访”,而针对涉诉信访,我国目前立法又缺乏一套清晰的、普遍适用的运作规则,解决程序的缺失如使得涉诉信访成为了信访人通过个人向相关机关或领导提出直接诉求来力图实现个案公正的有效路径。这种把救济希望寄托于诸多偶然因素尤其是领导的指示上的扭曲的权利救济方式,强化了长官意志,扬人治抑法治,甚至可能造成干预司法的恶果。

因此,要想改变“信访不信法、信上不信下”的涉法涉诉信访现象,破解涉法涉诉信访困境,必须建立和完善涉法涉诉信访终结制度,重塑司法权威和司法公信力。

二、法院目前涉诉信访终结制度面临的困境

(一)启动涉法涉诉信访程序的随意性。除了法院信访室接待的来信来访外,上级法院、全国人大和各级政府部门交办、转办的涉法涉诉信访大量存在,有很大的随意性,且有时反馈回来的信息并不完整。如最高法院登记的信访信息,反馈给下级法院时虽有信访人的基本信息和案件信息,但信访人的具体信访诉求、联系方式和最高法院接访后的倾向性处理意见却没有,导致基层法院在接访时往往显得很被动。⑵又如有些最高法院登记交办的信访案件,没有任何信访人的联系方式,而是由基层法院自己通过社区等基层组织四处查找信访人的下落,导致工作难度加大。现在的涉诉信访还存在“诉访不分”的现象,很多尚在一审、二审审理阶段的案件,当事人也来信访,也纳入到涉诉信访范畴,显然欠妥。

(二)现有涉诉信访终结制度不完善,导致一些信访“终而不结”。有关上级领导机关的多头交办、重复交办,影响了信访终结工作机制的有效运转。按照交办信访案件程序,下级机关应根据上级领导机关要求,认真调查办理案件,并在一定时间内以书面形式向上级领导机关报告案件办理情况。如此,就与信访终结后的“不再受理、交办、转办”原则相矛盾,结果造成屡上访、屡交办、屡处理的恶性循环,导致信访终结制度名存实亡,既损害了终结决定的确定力和拘束力,又造成重复劳动和资源浪费。如某信访案件,按规定终结了三次,到现在未有最终定论。信访人同意息诉罢访,并签订书面承诺书, 但此后仍不断到各级法院及其他部门信访,信访诉求飞涨。上级法院召开信访听证会,基层法院将案件报至省高院审核,最终信访案被认定为无理访。但信访人仍多次向最高法院上访,被登记在案,基层法院又再次向上级法院申请该案报备终结,但至今尚未审批。上述案例表明现有的信访终结结论处于一种不稳定状态,信访终结结论的效力尚缺乏有力制度的保障。

(三)未能建立完善的信访信息共享系统及信访终结案件的共享信息数据库。目前,全国信访信息系统由国家信访局推广使用,并在各级政府信访部门联网共享,但其与中央政法单位如公安部自建推广的全国公安信访信息管理系统之间尚未实现共享。由于信访信息不共享,各级法院及部门之间信息不畅通,导致目前当事人已承诺息诉罢访和已被认定为无理访的涉法涉诉信访案件,有关部门仍然重复交办、转办,给予信访人又一线希望和生机,助长了信访人信访必胜的想象空间。

三、涉诉信访终结机制的价值和意义

涉诉信访是人民群众表达诉求、监督人民法院的一项机制,同时也是我国法院主导下的一种解决纠纷的重要方法。《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》首次提出建立涉法涉诉信访终结制。涉诉信访机制能够有效运行,及时发挥其制度构建的作用,恰恰需要一个完整而合理的终结机制,从实践意义上讲就是“给人民群众一个满意的答复”。所谓涉诉信访终结机制,是指已经进入涉诉信访程序的案件争议,在法院主持解决下,已经达到了可以终止标准,无需继续进行处理的,可以做出不再通过涉诉信访进行处理的决定,做出这一决定所经程序就被称为涉诉信访终结机制。

(一)涉诉信访终结机制的价值

我们期望涉诉信访制度具备民意表达功能、群众监督功能、化解矛盾功能,尤其期待通过受理信访者的申诉与求决,对人与人、人与社会组织之间的关系进行再调整,理顺群众情绪。与之相适应,涉诉信访终结制度则背负着化解缠访问题的使命。事实上,我们对涉诉信访制度的上述功能定位,正是使得涉诉信访制度乃至整个司法系统承受巨大压力和处于尴尬境遇的原因之一。⑶引发涉诉信访的根源问题纷繁复杂,很大一部分仅靠法院一己之力无法得到根本解决,任何形式的信访终结制都存在沦为“一厢情愿的宣告”的风险,我们亟需对涉诉信访及其终结制度进行价值和功能的重定。

涉诉信访终结制度更为合理的定位应该是为进入司法体系的信访案件提供导出机制,从而保证制度应当具有的权威性和法律效力。在信访工作实践中,部分上访人长期在各级政法机关和重要场所重复上访、无理缠闹,既加大了自身的经济负担和精力消耗,给个人生活造成了更多困难和痛苦,又占用了大量司法和行政资源,扰乱了正常的信访秩序。⑷对于这些案件,如果不能通过健全的信访终结机制实现有序退出,就会形成错误导向,影响社会风气,增加信访工作的困难,降低信访工作效能。然而信访终结不是工作的终结,还要坚持属地管理原则,由当地党委、政府和基层组织继续做好信访人的教育疏导稳控工作,最大限度地促使信访人接受终结结论和解决问题的方案,实现息诉罢访。

(二)涉诉信访终结机制的意义

1、有利于重塑司法裁判的权威性和终局性。建立及完善涉法涉诉信访终结制度,有利于维护生效裁判的既判力,有利于提高司法权威。从法治的角度说,法院的裁判不应该存在“对”与“错”的问题,而只存在是否“合法”的问题,否则就会陷入对裁判者需要进行再裁判的无限循环的怪圈。⑸因此,司法活动所具有的现时性、终极性特征必然要求涉诉信访具有终结性。鉴于实践中涉诉信访案件终而不结的局面及其非程序性的特质,有必要对涉诉信访问题进行深入细致的研究,探寻科学合理的涉诉信访终结解决机制,将其纳入到法律程序之中,使涉诉信访案件通过科学效益的终结机制设计在法定程序之内最终得以解决,从而切实实现司法的终局性和权威性。

2、部分信访人可能因信访终结而停止信访,有利于节约信访人的各种资源。长期上访的人都有一种不达目的誓不罢休的精神,如果任由长期上访,势必会造成信访人经济状况恶化。信访人以信访为生,把信访当作生活常态,没有固定收入,且信访时间越久越对信访诉求产生过高期望。⑹如果信访诉求最终得不到满足,反而使其蒙受经济损失和遭受身心打击。实行信访终结, 各有关部门对无理信访者一律统一口径, 彻底关闭对涉诉信访受理、处理的大门, 一定程度上可以打消部分信访当事人的无理“预期, 最终使他们停止上访的脚步。

3、有利于节约有限的司法资源。众所周知,现在化解信访的成本越来越高,涉诉信访源源不息,牵制了大量司法资源,使法院、法官无法安心办案,要拿出一大块精力来化解涉法涉诉信访,得不偿失。信访终结意味着对涉诉信访的终局处理, 因而只能有一次。⑺这样, 整个信访处理的过程也将更加规范和严肃,多头交办、重复交办等不严肃、没效率的现象将可以避免,法院可以在一定程度上卸去无理访这种难以承受的无谓负担,法官就可以腾出更多的时间与精力安心办案。

4、涉诉信访终结机制是实现涉诉信访制度与我国司法审判制度衔接的主要途径,是追求程序正义的体现。现阶段,涉诉信访与司法审判存在许多交叉地带,许多矛盾可能在这两种制度间穿梭。各种具体制度、程序或解纷方式之间可能存在着某种无序竞争,有时甚至可能陷入混乱和冲突。不但不利解决人民群众的问题,也会导致法院的审判工作与涉诉信访工作相互影响。建立一套完整的涉诉信访终结机制可以准确识别已经程序终结的问题,从而保证该信访问题不会被司法程序重复评价。

四、对建立涉诉信访终结机制的几点建议

(一)坚持穷尽司法救济原则。引导信访人通过司法途径理性维权,其前提必须准确界定涉诉信访范畴。以法院为责任单位的涉诉信访,必须是对已经生效的判决、裁定的信访,对裁判未生效的信访,各级法院或相关部门应明确告知信访人请走司法途径,耐心等待裁判结果,而不应交办、转办,以确保司法独立。如果确有证据表明承办法官存在司法不公或违法违纪现象的,则及时将情况反馈给法院的纪检监察部门,依法调查处理。对已经生效裁判的信访,如果信访人尚未提起再审或申请检察院抗诉的,则依法引导信访人走申请再审或申请检察院抗诉之路,也不应交办、转办。对未穷尽司法救济途径的涉法涉诉案件不应作为信访案件对待,法院唯一要做的就是做好判后答疑、释法析理工作,以此来维护司法权威和司法公信力。

(二)建立涉诉信访案件的源头治理。建立信访矛盾源头排除制度和预警机制,完善统一指挥、功能齐全、反应灵敏、处置有效的信访工作快速反应机制和应急处置机制,增强涉诉信访工作的前瞻性、导向性,在强调涉诉信访工作事后处置的同时关注事前预防,实现由应急式接访、突击性控访向超前预防、及时处理、主动调控的转变,从源头上预防和减少涉诉案件,从而达到息诉目的。⑻比如,目前的很多案件都存在延期乃至超期审理问题,当事人深感诉累,案件久拖不决是导致涉诉信访的一个重要原因。因此,降低司法成本是减少涉诉信访的釜底抽薪之举。在努力维护司法公正的同时,应当着力减少诉讼成本,简化诉讼程序,增强司法的透明度,使更多的信访人转向“信法”的道路上来。又如,案件“空判”现象极大地削弱了司法的权威和公信力,也是导致涉诉信访的一个重要因素,因此切实加大执行力度,尽快兑现判决结果,必然能从源头上减少涉诉信访的数量。值得一提的是,全国各级法院推行的评估预防、涉诉信访通报、约期接谈、多元化解等制度加强了涉诉信访的源头治理。

(三)建立信访复查公开听证制度。公开透明是信访终结工作赢得社会公信力的主要手段,对于重大信访案件进行公开的复查听证是非常必要的。⑼这一做法改变了过去当面接洽、阅卷调查、个别驳回、事后各执一词的传统做法,信访人陈述问题及要求,原审法院公开审判过程及结果,公开有关证据及相关法律依据,各界代表依照相关法律、法规和政策进行公开评议,最终形成听证结论。这一过程充分体现了“司法为民”的现代司法理念,其价值主要体现在以下几方面:一是由于邀请了上级有关部门和社会人士参与听证,进行集体评议和现场监督,充分发扬民主,广泛听取各方面意见,不仅提高了法院的社会公信力,而且这种公平、公开、公正的处理信访问题的方式也容易让信访人信服,从而有力地促使信访人息诉罢诉;二是通过对信访人知情权、申诉权的充分尊重,满足信访人感情宣泄的心理需求,使信访人真心感受到信访权益得到了充分保障,同时给无理信访人造成心理压力,促使信访人思想转化,减少缠访、闹访等非正常上访现象的发生。⑽中央政法委2014年出台的《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》指出“对反复缠访闹访、社会影响大的信访事项,应当组织公开听证,提高处理决定的公信度”,但遗憾的是,该意见未对公开的范围、听证的程序作出具体规定。

(四)加强信访终结工作的信息化建设。中央政法委和中央政法各单位与国家信访局、全国人大常委会办公厅信访局等应尽快建立统一、兼容、互通的涉法涉诉信访终结案件数据库。对已终结的涉法涉诉信访案件,中央政法单位应及时将案件信息录入终结数据库,定期以书面及电子数据的形式传送相关单位;各有关单位要及时将数据入库,并在本系统内进行通报,实现信息共享。各单位在信访接待时,应首先查询信访案件信息资料,对于已登记且有终结结论的,则不予受理,对其余信访则依法处理。避免出现因信息不共享、不畅通所导致的多头、重复交办、转办等问题,切实提高信访终结工作效率。

结语

切实应对和消解涉诉信访问题,必须具有系统论的视野,而不能仅仅将涉诉信访问题看做是司法之弊。通过法院主导建立的涉诉信访终结机制不仅对解决个案纠纷,维护人民群众的权益有着重要意义,同时作为一个“安全阀”,系统化的为和谐社会的建设提供了制度支持。整合现存涉诉信访终结机制,将其制度化、体系化,形成一个统一的具有普遍性示范意义的新的机制,才可能为涉诉信访制度的健全、完善做出贡献。

注释:

⑴蒋安杰.涉法信访是否挑战司法权威[N].法制日报,2004-08-10.

⑵张文国.试论涉诉信访的制度困境及其出路[J].华东师范大学学报,2007(2).

⑶张敏,戴娟.困惑与出路:转型期法院涉诉信访制度的理性探究[J].法律适用,2009(6).

⑷张振通,王俊英.对涉法信访案件的调查与思考[J].党史博采,2008(1).

⑸易虹.涉诉信访制度困境与解决机制的整合[J].江西社会科学,2010(2).

⑹杨小军.信访法治化改革与完善研究[J].中国法学,2013(5):32.

⑺程柏峰.群体性涉法闹访及其法治[J].法制与社会发展,2013(4):23.

⑻[法]狄骥.公法的变迁:法律与国家[M].郑戈,冷静译.沈阳:辽海出版社,春风文艺出版社,1996:78.

⑼王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,2005:110.

⑽易虹.宪政体制下我国信访制度功能的重构[J].求索,2007(4):42.

 


编辑:研究室
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