审判研究第十九期
审判视角下的农村土地承包经营权流转
作者: 付薇   发布时间: 2013-04-26 17:24:00

   

引言

农业是我国国民经济的基础性产业,三农问题历来是党和国家全部工作的重中之重,其核心在于农民,根本在于土地。土地承包经营权是宪法保障的农民的基本人权,是农村生产关系的重要组成部分。目前广大农村实施的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,在一定程度上适应并促进了农村生产力的发展。随着国家农村社会转型和城乡一体化进程的加速,农业规模化、集约化经营日趋完善,土地价值不断提升,利益主体日益多元,土地供需矛盾逐渐突出,因农村土地承包经营权流转引发的纠纷也呈多发态势,并逐渐集中到人民法院。如何妥善处理此类纠纷,成为人民法院工作的难点和重点。探讨农村土地承包经营权流转纠纷涉及的法律理解和适用问题,并探索如何完善纠纷解决机制,既有一定的理论意义,更有相当的实践价值。本文关注了武汉市江夏区农村土地流转的改革创新举措和涉诉纠纷实践中出现的情况及问题,并立足能动司法,依法提出了化解农村土地流转纠纷的应对建议,以期为促进农村土地流转健康有序发展提供有力的司法保障。

一、农村土地承包经营权流转概述

(一)农村土地承包经营权的含义

《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)第二条规定,农村土地是指农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地。第三条规定,我国实行土地承包经营制度,农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

对于农村土地承包经营权的内涵,有学者将其定义为特定农村集体经济组织内部成员,根据《物权法》、《农村土地承包法》等相关法律规定依法取得的,对其承包的农民集体所有或者国家所有的由农民集体依法使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地占有、使用与收益的权利。[1]有学者则认为,土地承包经营权,是指农业承包经营者根据承包经营合同依法取得的,对集体所有的或国家所有的由集体经济组织长期使用的耕地、林地、草地、滩涂、水面等自然资源所享有的占有、使用和收益的权利。[2]学者的观点究其实质,大同小异。笔者认为,农村土地承包经营权应是承包经营权人以从事种植业、林业、畜牧业等农业生产为目的,依法对其承包经营的土地享有占有、使用和收益的权利,是设定于农村集体土地上的一种用益物权。

(二)土地承包经营权流转的含义

   《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第128条规定,土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准,不得将承包用于非农建设。法条并未对土地承包经营权流转的概念进行明确界定,学界的通说认为,土地流转系指土地上物权的流转,特别之土地上用益物权的流转,即土地流转即土地所有权或使用权在不同经济实体(企业或农户)之间的流动和转让,除特别说明外,农村土地流转是指农村土地使用权的流转。[3]由于《物权法》将农村土地承包经营权规定为用益物权,承包人在权利范围内基于其自由意志享有占有、使用、收益、处分的权利,是否流转、如何流转、流转给谁由承包人自主决定,不受任何组织和个人的干涉。[4]同时,由于土地承包经营权是一种用益物权,承包人不享有对土地所有权的处分权,只能流转出其承包经营权,受让人也只能在承包的土地上从事农业生产,而不能改变土地的用途。

二、江夏区农村土地流转及纠纷的基本情况

(一)江夏区农村土地流转的举措与成效

作为武汉市的南大门和经济社会迅速发展的新型城区,江夏区已连续三年在全省县域经济综合评比中名列第一。十一五期间,全区农业产业化逐渐突破以产销为主的初级水平,向产销一体化、利益关联更加稳固的纵深水平推进,共引进培植市级以上农业龙头企业 20家,其中国家级 3家,省级5 家,市级12家,年产值10亿元以上企业1家,1亿元以上企业3家,1000万元以上企业10家;建立农民专业合作社50多家;参与农业产业化的农户7.53万户,参入率83%。在农业结构调整上,突出特色、规模、品牌、效益,在稳定粮食生产能力的基础上,大力压减传统低效作物,不断壮大主导、特色、高效产品,加快推进农业规模化生产、区域化布局。蔬菜、藠头和鲜食玉米、花生、西甜瓜、籽莲等一批特色高效作物种植面积不断扩大,形成了以菜、瓜、稻、鱼、畜、林六大产业为主导,以10万亩武嘉蔬菜长廊、15万亩107国道瓜类基地、30万亩金水河沿线优质稻基地、40万亩名优水产养殖基地、40个规模生猪和42个家禽养殖小区、13万亩苗木基地为主体的130万亩规模种养基地,产品优质率不断提升,农业结构日趋优化。2009年,区委、区政府以夏发10号文件明确规定,每年由区财政列支2000万元专项资金,对农业龙头企业、农村专业合作组织、科技示范户和土地流转、农业规模基地等予以奖励扶持。支撑农业发展的体制机制正在不断加强和创新。截至2011年,全区土地流转规模达到26.54 万亩,流转土地比例达38.58%[5]法泗镇大路村怡山湾以整体规划引导土地流转,以产业调整带动土地流转,转变农业发展方式,打造的怡山湾生态农庄已成为湖北新农村建设的新样本。

(二)农村土地承包经营权流转纠纷案件审理情况

2008年,江夏区人民法院受理一审农村承包合同纠纷案件(包括但不限于农村土地流转纠纷案件)4件,审结4件;2009年受理一审农村承包合同纠纷案件11件,审结11件;2010年受理一审农村承包合同纠纷案件9件,审结9件;2011年受理一审农村承包合同纠纷案件10件,审结10件;20121-9月受理一审农村承包合同纠纷案件5件,审结3件。从数据上看,江夏区进入诉讼的案件数量总量不大,土地承包合同关系处于相对稳定期。但随着国家和省市区加快土地流转各项改革措施的推进,不少新情况新问题必将出现,并逐步反映到司法领域,如土地承包经营权的大规模流转、土地承包经营权入股专业合作社等,都可能导致新类型案件,成为民事审判的热点和难点。  

从当前江夏区法院及其他法院审理的情况看,审判实践中农村土地流转纠纷常见的有如下几种类型。

一是土地流转合同履行引发的纠纷。随着土地价值的增加,实践中往往会出现因原承包人要求增加流转费,而另一方当事人要求继续履行合同引发的纠纷;或者被转包土地被开发征用,对土地补偿款等费用分配双方无法协商一致酿成的纠纷;或者土地承包经营权人将土地转包给他人经营后,转包尚未到期即要求提前收回名下土地,与土地现耕种人发生的纠纷。

二是土地集中流转后租金分配引发的纠纷。土地集中流转指在农民自愿的基础上,村委会将承包到户的土地通过租赁形式集中到集体,进行统一规划、投资开发后,将土地的使用权通过市场的方式承包给农业经营大户或从事农业经营的公司,原土地承包人从中获取相应租金的经营方式。如村集体未按约定向原承包人支付流转费,或原承包人要求增加流转费、变更或解除原流转协议恢复自己的土地承包经营权,都不可避免会导致纠纷的产生。

三是土地承包合同签订或管理不规范引发的流转纠纷。如双方未签订土地承包合同、承包人手中没有承包合同、承包合同没有存档、没有备案,部分承包合同条款笼统,对土地名称、坐落、面积、四至等记载不详引发的纠纷;部分村集体经济组织对本集体经济组织的土地承包管理松懈,没有及时向承包土地的农户发放土地承包经营权使用证,或进行相应的登记和统计,导致将已经承包的土地再次进行流转而引发的纠纷。

四是客观情况发生重大变化引发的纠纷。农村土地承包时间周期较长,在签订合同时有关惠农政策尚未出台。随着国家一系列惠农政策的落实,土地价值提升,针对一些集体所有的林地、荒山等原先约定的租金显得过低,集体经济组织要求解除或变更原承包合同遭到拒绝,也会诱发纠纷。

进入诉讼的农村土地流转纠纷,一般都具有以下特点。

1、诉讼主体多元,法律关系复杂。随着流转方式的多样化,纠纷由以往发包方与承包方之间的纠纷,逐渐演变为发包方、承包方、转包方、租赁方、实际经营者等多方的纠纷。涉案土地包括耕地、林地、果园、鱼塘等各个区域。部分案件中既有合同纠纷,又存在侵权行为,甚至还有因土地流转纠纷造成矛盾激化引发的故意伤害、破坏生产经营等刑事案件,影响农村社会稳定。

2、纠纷处理难度较大,调撤率低。由于农村基层调解组织不健全,难以有效解决纠纷,进入人民法院的案件,往往已经过村基层组织和乡、区政府相关部门调处未果,又由于案件涉及的利益关系错综复杂,当事人态度固执、情绪对立,调解基础差,调撤率低。江夏区法院从2002年至20129月十年间审理的涉及农村土地承包合同纠纷83件,其中调解和撤诉结案的仅有22件。还有少数当事人对判决结果不满,不断申诉上访,不少矛盾纠纷都有再次激化甚至引发新的纠纷的可能,成为影响农村社会稳定的隐患。

3、法律规范内容庞杂,适用存在难度。当前农村土地流转纠纷适用的法律法规涉及面较广,常用的就有民法通则、合同法、物权法、土地承包法、最高人民法院相关司法解释以及中央不同时期的农村政策,有的案件还涉及到村民组织法、土地法、农业法、继承法、担保法、婚姻法等,实践中法官由于知识能力、理解角度不同,在找法用法水平上存在差异,从而造成裁判标准不能统一。

三、审判实践中应厘清的几个法律问题

农村土地承包经营权流转纠纷案件是法院审理难度较大的案件类型,在司法实践中,经常会遇到一些共性问题,对这些问题归纳分析,厘清头绪,探索统一意见,对审判实践将具有十分重要的指导作用。

(一)因国家政策变化导致原土地流转费过低的问题

国家进行农村税费改革前,部分农村土地流转时存在期限过长、价格过低的现象。随着国家惠农政策的出台,土地价值上升,原流转合同的价格明显过低,发包方往往不愿履行原合同,要求收回承包地或提高流转费而引发纠纷。对于此类纠纷,因现土地承承包人往往已经对土地进行了一定投入,贸然解除合同既有失公平,也易引发新的矛盾。因此在发包方提出收回土地或变更合同的诉请时,如流转合同本身已包含对相关变更事由的约定,则从其约定。如无约定,在流转土地零收益或接近零收益、负收益,继续履行将显失公平的,可适用情势变更原则适当进行调整,但必须有严格的限制条件,即继续履行合同会导致双方权益严重失衡且无其他救济途径的情况下,并且发包方对由此给承包方造成的损失,应予以赔偿。

(二)少数农户弃耕撂荒土地甚至放弃承包地,后又要求落实土地承包经营权问题

在农业税费改革之前,部分农户基于种种考虑弃耕、撂荒土地甚至放弃承包地,为了减少损失,农村集体经济组织将抛荒的土地又发包给本集体经济组织其他成员或本集体经济组织成员以外的人。随着政府减免农业税、增加粮食补贴等一系列惠农政策的出台,部分农户要求重新落实土地承包经营权,从而导致了纠纷的产生。

《农村土地承包法》第29条规定,承包期内,承包方可以自愿将承包地交回发包方,承包方自愿交回承包地的,应当提前半年以书面形式通知发包方,承包方在承包期内交回承包地的,在承包期内不得再要求承包土地。处理此类纠纷,应依据上述规定,并确定原承包方是否自愿交回承包地。如承包方具有完全民事行为能力、意思表示真实、不存在欺诈、胁迫、乘人之危等情况,其自愿交回承包地的行为就是有效的。另一方面,在承包期内如承包方未自愿交回土地,不应以其弃耕抛荒为由收回承包土地。依据《土地承包法》第26条规定,在承包期内,发包方收回承包地的唯一条件是承包人全家迁入设区的市,此外,原则上发包方不得任何理由收回承包土地。如果发包方以此为由收回土地并发包给他人,应认定第二个承包合同无效。

()土地承包经营权流转手续不规范情况下,土地流转合同的效力认定问题

2004年第二次修订的《土地管理法》第15条规定,农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。即土地经营权的流转有着严格的程序。但在实践中,部分土地承包经营权的流转程序不规范,存在未经村民会议决议或村民代表同意即进行流转,或未经承包方同意即单方代表承包方签订流转协议的情形。如发包方以此为由主张流转合同无效,处理时应依据现有法律,探求当事人的真实意思表示,同时结合土地流转时间的长短、发包方是否知情、发包方是否已经接受对方的土地流转费等情况综合考虑。我们认为如果承包合同已经实施了一年以上,承包方已经对承包地做了实质性的投入,人民法院宜维持合同的效力,不应因发包方违反民主议定程序越权发包而认定合同无效,但可根据实际情况,依照公平原则,对该承包合同的有关内容适当调整。如果发包时没有经过民主评议的程序,对承包方依法采取转让、转包、出租、互换、股份合作等方式,流转其农村土地承包经营权和林权的,只要符合依法、自愿、有偿原则,一般应确认有效。改变土地农业用途的,违反法律禁止性原则,应当认定无效。对以股份合作形式流转土地承包经营权的,要着重审查入股行为是否符合农民意愿,防止因股份合作导致农民土地承包经营权被剥夺。

(四)农村集体经济组织成员资格的认定问题

关于农村集体经济组织成员的法律主体资格,现行法律缺乏明确的规定,审判实践中因资格不明而引发的纠纷时有发生。对于该资格的认定,我们认为应以该成员与该集体经济组织的关联程度作为界定的一般标准。具体实践中,应以具有集体经济组织所在地常住户籍为基础要求、在集体经济组织所在地形成较为固定的生产生活关系为基本依据,结合农村土地承包所具有的基本生活保障功能,综合多种因素分析判断。对于婚嫁人员、空挂户、参军考学等几类特殊人员的成员资格认定除了参考上述一般标准外,还应遵循公平原则和只享有一处的原则,基于权利义务对等的原则,尤其注重保护妇女和儿童的合法权益。[6]

四、农村土地承包经营权流转纠纷解决机制现状及对策

《土地承包法》第五十一条规定:因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。因此,目前解决农村土地承包经营权流转纠纷,依据这一规定当事人可以选择自愿协商、要求调解、申请仲裁和提起诉讼四种途径。协商、调解和仲裁相较于诉讼,都具有节约资源、维护和谐的优点,但这几种纠纷解决方式也都存在一些缺陷,实践中解决农村土地承包经营权流转纠纷效率不高。协商时由于缺乏第三方的调停、劝导,双方当事人常常各执一词,难以接受对方意见。而调解时,本应以公正独立的第三方出现的村民委员会或乡镇人民政府,其本身往往在管理土地承包经营方面存在缺位,并且这种缺位还有可能是造成纠纷的原因,因而这些机构很难胜任居中调解者的角色,导致纠纷久调不决。对仲裁方式而言,由于多数县、区未建立仲裁机构,也缺乏规范的仲裁规则和工作制度,农村土地承包经营纠纷仲裁不同于普通仲裁,既不是一裁终局,仲裁机构也不能强制执行其裁决,裁决结果缺乏权威性,导致此种方式也难以发挥应有的作用。以上三种方式之间,尤其是诉讼与非诉方式之间,往往缺乏有效机制衔接,无法形成合力。

由于土地流转纠纷通常不单纯是法律问题,而是涉及政治、经济、社会等多个层面的复杂问题,反映到法院的更是其中很小的一部分。要从根本解决这些问题,仅靠法院运用司法程序是不够的,必须建立健全综合治理和防范机制,依靠人大、政府、法院和社会各界的力量,从立法、司法等各个环节和层面统筹安排,齐抓共管,及时化解农村土地承包经营权流转纠纷,最大限度的保障农民合法权益,维护农村社会稳定。

(一)完善相关的法律和司法解释

1、完善与《土地承包法》相配套的法律法规。我国现行的《土地承包法》是农村土地承包制度运行的主要法律依据之一,在稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地使用权方面发挥了重要的作用,但与之配套的相关法律法规尚不健全。有关部门应进一步完善《土地管理法》,使之与《土地承包法》相互衔接,有效保障农民承包土地的主体地位,保护农民的土地承包经营权。在条件成熟时,应尽快制定《土地承包经营权流转法》,全面规范农村土地承包经营权、林地使用权的流转过程,促进生产要素的优化配置。

2、完善土地承包经营权流转合同制度。完善的合同制度是规范土地承包经营权流转的制度基础。尽管《土地承包法》和相关规章就土地承包经营权合同作了一些规范,但实践中流转合同内容不完备、双方权利义务、流转土地面积、期限、价款等约定不明的情况仍十分常见。要完善土地承包经营权流转合同制度,首先,农村土地承包经营主管部门应提供土地承包经营权流转合同的规范文本,文本应尽可能的通俗易懂,简便实用。其次,应强化土地承包经营权流转合同违约责任,在合同中应细化违约责任条款内容的设计。第三,应建立明确的土地承包经营权流转备案制度和同意制度,规范和保障合同管理。

3、推进中央关于农村土地的政策向国家立法的转化。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,要推进农业经营体制机制创新,加快农业经营方式转变。按照依法自愿有偿原则,加快农村土地承包经营权流转,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地经营承包权。加强农村土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,引导农民发展多种形式的规模经营,着力提高集约化、规模化和专业化水平。土地承包经营权流转,不得改变土地用途,不得改变土地集体所有性质,不得损害农民土地承包权益。这些政策规定对农村土地承包经营权流转实践具有很强的指导意义,但是,这只是政策规定,没有上升到立法层面,无法有效遏制时有发生的蚕食耕地、损害农民利益的情况。只有加快立法进程,将有关政策以法律的形式明确,才能促进农村土地承包经营权流转向更加健康的方向发展。

(二)完善非诉纠纷解决机制

1、完善乡村协商调解,强化村委会和乡镇政府调解的法律效力。由于这种调解协议不具有强制执行力,很多当事人在协议达成或部分履行后又行反悔,不仅造成了资源的浪费,有时还会激化矛盾,赋予这些调解协议一定的法律效力很有必要。《最高人民法院关于涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第一条规定,经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容,并由双方当事人签字或盖章的调解协议,具有民事合同性质,当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或解除调解协议。赋予经村委会和乡镇政府调解达成的协议的效力,可以参照这一规定。当然,在赋予其效力的同时也必须进行严格的限制,防止村委会和乡镇政府在调解中不公正的行为损害农民的合法权益。

2、完善仲裁机制。201011起施行的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对农村土地承包仲裁委员会的设立、仲裁的范围、程序、原则等作了明确规定,为完善农村土地承包仲裁机制提供了法律依据。地方政府应转变观念,尽快建立健全农村土地承包仲裁机构,保障经费投入,充分发挥仲裁在解决农村土地经营权纠纷中的独特作用。

(三)发挥司法裁判的作用

1、端正并更新审判理念。司法是社会正义的最后一道防线,人民法院在审理土地流转纠纷案件过程中,必须树立正确的指导思想,努力把握好依法保护农民合法权益和依法支持地方政府土地流转创新的关系。既要以维护农民土地承包经营各项权益和保持土地承包关系稳定及长久不变为核心,依法保护农民对承包土地享有的占有、使用、收益的权能,又要制裁侵害农民土地承包经营权的行为;同时对各项改革创新措施,只要不违反现行法律、行政法规的强制性规定,有利于农民得实惠,有利于土地集约化经营,有利于推进新农村建设和城镇化发展方向,都要给予有力的司法支持。出现矛盾和问题时,不能轻易认定流转合同无效。要统筹协调保护农民承包经营权与规范和促进农村土地流转之间的关系。按照既有利于土地承包经营权有序流转和规范流转,又有利于农民土地承包各项合法权益充分保障的原则,审理好相关案件。

2、加大调解力度。由于农村土地承包经营权纠纷往往涉及面广,矛盾盘根错节又极易激化,以调解的方式结案不仅有利于案结事了,也有利于社会稳定和谐。因此,在农村土地承包经营权纠纷审判中应高度重视调解工作,贯彻调解优先、调判结合的工作原则,坚持巡回审判,克服就案办案,深入到房前屋后、田间地头,从农村和农民的实际情况出发,探索多样化的调解方式,提高调解技能,从而促进农村土地流转纠纷的圆满解决。

3、加强法制宣传。坚持送法下乡,以案释法,在农村广泛开展有关土地承包经营权流转的法制宣传活动。尽量以通俗易懂的语言向农民宣传土地承包经营权的含义、内容,转包、出租、抵押、入股等土地承包经营权流转的多种方式,中央鼓励土地流转的政策精神,以及合法实现土地利益最大化的途径。通过宣传,让农民了解政策,消除误解,提高农民尤其是基层组织负责人的法律知识水平和诚信守约意识,力争从源头上预防纠纷的产生。

4、完善诉调对接和司法确认。2009年最高院颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》,明确要建立健全党委领导、政府支持、多方参与、司法推动的多元纠纷解决机制,将人民调解、行政调处、商事调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式与诉讼纠纷解决方式有效衔接,从而最大程度地满足人民群众对纠纷解决机制的新需求。诉调对接和司法确认能使大量矛盾纠纷依靠乡风民俗、道德舆论和群众监督的力量化解于诉前,从而节约诉讼资源、减轻群众诉累,这无疑是人民法院完善农村土地纠纷解决机制的现实选择和努力方向。在这一方面,江夏区法院作了有益的尝试。继2009年开始推行诉讼调解与人民调解相衔接的工作机制后,2012年上半年又与区综治委联合出台《关于开展诉前联调工作的实施方案》,成立全区诉前联调工作领导小组,立案庭设立诉前联调办公室,各派出人民法庭设立诉前联调室,并设立调解组织和调解员名册,建立考核奖励机制。如白某与英雄村委会、英雄村9组为土地承包合同中承包期限产生纠纷长达一年,该院山坡法庭在巡回办案时,联系安山街综治办、司法所及人大代表,组织调解十余次,最终促进双方达成一致协议。2011年以来,该院深入开展非诉调解协议司法确认工作,从20117月起至20129月底,经该院司法确认程序的案件共有2367件,其中农村土地承包经营权纠纷占有相当的比例。司法确认工作经验受到上级法院肯定,被誉为具有江夏特色的工作模式。

就我国而言,当前和今后一个时期社会矛盾与纠纷呈多样化、群体化、复杂化态势不断增长,单靠一种方式已难以有效化解,事关国计民生的农村土地承包经营权纠纷也不例外,探索一种建立在法治基础之上、能满足社会主体多方面、多层次需要的多元化纠纷解决机制成为实现社会和谐的现实需要,需要包括人民法院在内的社会各界的共同努力。



[1] 王利明:《中国民法典学者建议稿及立法理由:物权篇》法律出版社2005年版,第262页。

[2] 程宗璋:《关于农村土地承包经营权继承的若干问题》,《中国农村经济》2008年第4期。

[3] 刘甲朋、崔巍:《中国农村土地流转研究观点综述》,《经济纵横》2003年第6期。

[4] 胡家强、王静波:《对我国农村土地承包经营权流转原则的探讨》,《中国海洋大学学报(社会科学版)》2008年第3期。

[5] 《江夏区统筹城乡发展调研报告》,载江夏区人民政府网站,2012820访问。

[6] 陈月银:《农村集体经济组织成员法律主体资格的研究》,安徽大学硕士学位论文,201110


编辑:办公室
文章出处:

浏览记录

整站检索

理论研究

经验交流

办案札记